O aval de R$ 24 bilhões: quanto a União já garantiu em dívida de estados, municípios e estatais estaduais em 2026

Na quarta-feira, 8 de julho, uma única edição do Diário Oficial da União trouxe 23 despachos do Ministério da Fazenda autorizando garantias da União a operações de crédito — mais do que janeiro, fevereiro e junho somados. A anatomia daquele dia resume o sistema inteiro: um único aval gigante a Pernambuco, de R$ 1,75 bilhão, respondeu por 61% do valor do dia; ao redor dele, uma cauda de dezessete empréstimos municipais de R$ 20 milhões a R$ 65 milhões, além de duas operações externas do Piauí — uma delas em ienes japoneses.

No acumulado de 2026, até 11 de julho, foram 102 despachos, lastreando ao menos R$ 28,2 bilhões em operações de crédito — cerca de R$ 24 bilhões de estados, municípios e estatais estaduais. Cada aval saiu publicado, um a um, e alguns viraram notícia isolada. A cobertura, porém, tratou os avais um a um; faltava a soma — e, mais que a soma, faltava abrir o que ela contém: para que serve esse dinheiro, quem o empresta, e quem paga a conta quando o devedor falha. Fomos atrás das três respostas.

O que é o aval — e por que todo mundo quer um

Quem toma o empréstimo é o estado ou o município. A União não desembolsa nada: ela avaliza. Se o ente não pagar, o Tesouro paga o credor no lugar dele — e, para se proteger, exige na assinatura uma contragarantia de valor igual ou superior: o ente outorga à União, antecipadamente, o poder de reter suas receitas e transferências constitucionais (FPE, FPM) para se ressarcir. É a Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 40: garantia só com contragarantia e com o tomador adimplente com a União.

O filtro de entrada é a Capag, a nota de capacidade de pagamento que o Tesouro calcula com três indicadores (endividamento, poupança corrente e liquidez): só entes com nota A ou B podem receber o aval. Operações externas passam ainda pela Cofiex, pela análise jurídica da PGFN e pela autorização do Senado, a quem a Constituição (art. 52) reserva a palavra final sobre limites e condições das garantias da União.

E por que os entes querem tanto? Porque o aval rebaixa o custo. Com a União no contrato, estados e municípios acessam organismos multilaterais (Banco Mundial, BID, NDB) e crédito bancário a taxas próximas das soberanas — condições que, sozinhos, não teriam. É um subsídio implícito, legal e desenhado para ser ganho por disciplina fiscal: a régua Capag é o pedágio.

O ledger de 2026

Os estados dominam: R$ 18,26 bilhões em 28 atos — 78% do total tomado por estados e municípios, com menos da metade dos atos. As prefeituras somam R$ 5,27 bilhões em 60 atos; as estatais estaduais de saneamento (Embasa/BA e Sanesul/MS), cerca de R$ 0,9 bilhão. O maior aval individual deste levantamento é o da Eletronuclear, estatal federal: R$ 3,8 bilhões em um único ato — um quarto termo aditivo de uma operação de 2018 ligada a Angra 3. Detalhe que só aparece lendo a lei: como a Eletronuclear é controlada pela própria União, a LRF dispensa a contragarantia — é o único caso do ano em que o Tesouro avaliza sem rede.

E esse total é um piso: dez dos 102 atos são operações em moeda estrangeira sem valor em reais publicado. A lista revela um circuito paralelo pouco visível: o Piauí captou 58 bilhões de ienes (cerca de R$ 1,8 bilhão) com o Banco Mundial para reestruturar dívida, e mais €39 milhões com a agência francesa AFD; o Ceará levantou €100 milhões com o FIDA, agência da ONU, e com o instituto de crédito oficial da Espanha para o Projeto Paulo Freire II, de combate à fome e à pobreza rural; Mato Grosso do Sul, US$ 200 milhões com o BIRD; e Aparecida de Goiânia (GO) tomou US$ 80 milhões com o banco dos BRICS, o NDB.

O ritmo mensal é de picos: março concentrou R$ 11,5 bilhões — 69% disso em apenas três tíquetes (Eletronuclear R$ 3,8 bi, Ceará R$ 2,46 bi, Tocantins R$ 1,7 bi) — e julho reacelera puxado pela edição de 8 de julho.

Para que vai o dinheiro

Lendo os resumos dos 93 atos com valor, classificamos a finalidade declarada de cada operação. O retrato:

• Infraestrutura e mobilidade — R$ 7,3 bi (11 atos): os grandes projetos urbanos. São Paulo (R$ 2,57 bi, mobilidade), Ceará (R$ 2,46 bi, infraestrutura), Ribeirão Preto (R$ 1,09 bi, sistema viário).
• “Despesas de capital” genéricas — R$ 7,2 bi (32 atos): o varejo dos programas de prateleira (Programa Eficiência Municipal, Finisa, Plano de Promoção do Equilíbrio Fiscal, Novo PAC), majoritariamente empréstimos municipais padronizados.
• Reorganização de dívida velha — R$ 4,2 bi (4 atos): aqui mora um achado. A Bahia tomou R$ 2 bilhões, com aval da União, para pagar precatórios; o Tocantins, R$ 1,7 bilhão numa operação que combina amortização de dívida antiga e despesas de capital; o Piauí, duas operações de reestruturação. É crédito novo garantido para carregar passivo velho — permitido pela regra, e revelador de onde aperta o sapato fiscal.
• Angra 3 — R$ 3,8 bi (1 ato): a Eletronuclear.
• Desenvolvimento e clima — R$ 1,6 bi (5 atos): o nicho do BNDES entre os despachos do ano, concentrado no Espírito Santo e no Ceará (este via Novo Fundo Clima).
• Saneamento — R$ 1,5 bi (15 atos): a Embasa, a Sanesul e operações municipais de água, quase todas via Caixa/Finisa.
• Sem identificação — R$ 1,4 bi (15 atos): atos cujo resumo publicado corta a finalidade. Transparência tem esse limite: às vezes o próprio Diário não diz para quê.

Dois balcões: o BB dos estados, a Caixa dos municípios

O crédito garantido corre quase todo por dois bancos públicos federais — mas eles não disputam o mesmo cliente. O Banco do Brasil é o balcão dos estados: seus 10 atos estaduais somam R$ 12,8 bilhões, 70% de todo o crédito estadual garantido do ano (Pernambuco, Ceará, Tocantins, Bahia, Mato Grosso do Sul, Amapá...). A Caixa é a operária dos municípios: 49 atos, sendo 35 municipais e 11 de estatais de saneamento, no varejo dos R$ 20-65 milhões. O BNDES concentra-se nos estados, com perfil desenvolvimento/clima — e aparece ainda em ao menos uma operação municipal, os ônibus de Salvador (R$ 264 milhões), formalizada em contrato de garantia publicado à parte dos despachos contados aqui. Bancos privados entram apenas nos maiores tíquetes, em sindicato — Itaú, Santander e Bradesco dividiram os R$ 2 bilhões dos precatórios baianos e os R$ 847 milhões de Alagoas.

Na prática, é o Estado brasileiro em três papéis ao mesmo tempo: o ente toma, o banco federal empresta, o Tesouro avaliza. O risco roda em círculo dentro do setor público — padrão que já vimos, em outra escala, nos contratos entre estatais.

O varejo municipal tem um sotaque

Os 60 atos municipais escondem dois brasis. O valor concentra em São Paulo: R$ 1,64 bilhão (31% do total municipal), com Ribeirão Preto respondendo sozinho por R$ 1,09 bilhão e São José do Rio Preto por R$ 477 milhões. Mas a contagem é sulista: Rio Grande do Sul (14 atos), Santa Catarina (8) e Paraná (6) somam quase metade dos atos municipais — e só 19% do valor. São os empréstimos-padrão de R$ 20 milhões dos programas de eficiência municipal, o piso que se repete ato após ato (a mediana municipal do ano é R$ 25 milhões). Na cauda há achados como Querência (MT), 13 mil habitantes, com R$ 32 milhões garantidos para uma usina solar.

O ranking por estado

Entre os governos estaduais, considerando os atos com valor em reais publicado, a fila de 2026 tem dono — e cada posição tem uma história: metade do valor da Bahia é o crédito sindicalizado para precatórios; o Ceará combina infraestrutura pesada e Fundo Clima (e ainda soma, fora deste ranking, cerca de R$ 620 milhões numa operação de recursos hídricos com o BNDES formalizada em contrato à parte); São Paulo é um único ato de mobilidade; o Tocantins combina amortização de dívida e investimento; e o Espírito Santo tem o perfil mais distinto do país — seus quatro atos são todos via BNDES, em operações de resiliência e desenvolvimento.

Uma ausência salta aos olhos: o Piauí, cujo empréstimo de R$ 1,8 bilhão com o Banco Mundial recebeu aval nesta semana, fica fora do ranking porque a operação é em ienes e não tem conversão publicada no ato — com ela, o estado entraria na quarta posição.

O que acontece quando dá errado

Aqui a história ganha o seu segundo andar. O aval não é uma formalidade: a União já foi chamada a honrar dívida alheia — muito.

Segundo o Tesouro Nacional, desde 2016 a União pagou cerca de R$ 86,5 bilhões em garantias honradas de estados e municípios inadimplentes. Nos últimos três anos, o fluxo rodou entre R$ 11 bilhões e R$ 12,3 bilhões por ano (2022 ficou um pouco abaixo, em R$ 9,8 bilhões). A concentração é esmagadora: o Rio de Janeiro responde por 52% do acumulado e Minas Gerais por 27% — estados dos regimes de socorro fiscal.

E a contragarantia — a tal rede de proteção que justifica o aval? Na prática, ela quase não funcionou: dos valores honrados até abril de 2025, a União havia recuperado só cerca de 7%. O motivo é jurídico-institucional: os grandes devedores estão (ou estavam) no Regime de Recuperação Fiscal, que suspende a execução das contragarantias; outros obtiveram liminares no STF travando a retenção do FPE — casos como o do Maranhão e, mais recentemente, o do Rio Grande do Norte, este ainda em disputa em 2026. O desenho legal prevê o bloqueio automático das transferências; a realidade federativa o negocia caso a caso.

Duas honestidades se impõem. Primeiro: essas honras vêm, sobretudo, de dívidas antigas de estados em crise — não das operações novas de 2026, que passaram pela régua Capag justamente criada em resposta a essa história. Segundo, o contexto muda neste exato momento: a LC 212/2025 (Propag) reabriu a renegociação das dívidas estaduais (juros de IPCA+0% a 2%, contra IPCA+4% do regime anterior), Minas Gerais saiu do RRF em dezembro, e o Rio de Janeiro opera sob uma liminar-ponte até meados de 2026. O estoque antigo está sendo reempacotado ao mesmo tempo em que o fluxo novo — os R$ 28 bilhões deste ano — segue sendo assinado.

É muito? A régua disponível

Nosso corpus estruturado começa em novembro de 2025, então a comparação com anos anteriores não pode vir dele. Mas há réguas oficiais. O estoque de dívida garantida pela União fechou 2025 em R$ 336,7 bilhões (68,6% de estados) — os avais de 2026 adicionam algo como 8% a esse estoque em pouco mais de seis meses. E o fluxo: a Instituição Fiscal Independente do Senado calculou R$ 27,8 bilhões em garantias concedidas a operações internas de estados e municípios no ano cheio de 2023 — que havia sido um salto de 271% sobre 2022. Os nossos R$ 24 bilhões subnacionais em seis meses e meio de 2026 são medição diferente, de fonte diferente — mas a ordem de grandeza diz o essencial: o ritmo de 2026 corre à altura do maior ano recente.

O calendário importa

2026 é ano de eleição para todos os governos estaduais, em outubro. Os despachos se aceleraram em março e voltaram a se concentrar em julho. É uma observação de calendário, não de intenção: a concessão do aval é um processo técnico, condicionado à Capag e, nas operações externas, à autorização prévia do Senado — que seguiu ativo no tema, como mostra o requerimento de urgência para operações de crédito externo de estados e municípios em tramitação. Mas o efeito distributivo é objetivo: governos com nota fiscal boa chegam ao segundo semestre com projetos lastreados em crédito barato — e os com nota ruim, não. O aval da União é, também, um mapa de quem tem folga fiscal no Brasil de 2026.