Governar por medida provisória: 2026 abriu R$ 125 bilhões em créditos extraordinários — e o que foi contratado fica mesmo quando a MP caduca

A medida provisória funciona como uma válvula de sentido único. O dinheiro e a regra entram por ela e passam a valer no dia da publicação; o Congresso tem 120 dias para votar; se não vota, a medida perde a vigência — mas o que foi feito enquanto ela valia continua regido por ela, salvo se o Congresso editar um decreto legislativo em 60 dias, o que não fez para nenhuma MP de 2026.

Em 2026, até 10 de outubro, essa válvula abriu mais do que em qualquer ano da série que o Atlas reconstituiu a partir de 2022. Trinta das 63 medidas provisórias editadas no período abrem crédito extraordinário, somando R$ 124,91 bilhões. No mesmo intervalo de calendário, foram R$ 43,14 bilhões em 2022, o último ano de eleição geral; R$ 58,79 bilhões em 2024, o ano das enchentes no Rio Grande do Sul; e R$ 50,22 bilhões em 2025. O valor de 2026 supera 2024 e 2025 somados.

Esses números são créditos abertos, não dinheiro gasto. E a composição importa tanto quanto o total: R$ 86,19 bilhões, ou 69%, são inversões financeiras — empréstimos a motoristas de aplicativo, transportadoras, companhias aéreas, exportadores, produtores rurais e devedores do Desenrola, e cotas de fundos garantidores e habitacionais. Sem essa parcela, 2026 abriu R$ 38,72 bilhões em despesas de pessoal, custeio e investimento (GND 1, 3 e 4), abaixo dos R$ 43,14 bilhões de 2022, quando o grosso veio de uma emenda constitucional (a EC 123, do “estado de emergência” dos combustíveis). A comparação honesta, portanto, é esta: 2026 não bate o recorde em despesa direta (subvenções, auxílios, custeio e obras); bate em inversões financeiras — linhas de crédito com dinheiro do Tesouro e cotas de fundos —, e é exatamente a operação já contratada que a caducidade não desfaz.

Caducar não é a exceção deste governo, é a norma: 75% das MPs de 2023, 72% das de 2024 e 61% das de 2025 perderam a vigência sem virar lei (em 2022, 19%). Das 30 MPs de crédito de 2026, 11 já caducaram, levando R$ 65,24 bilhões; três foram convertidas (R$ 0,65 bilhão); 16 estão pendentes, com R$ 59,02 bilhões. A história não é a taxa de caducidade. É o volume que passou pela válvula em ano eleitoral e o fato de a válvula só abrir num sentido.

Quatro cortes mostram o mecanismo. O recorde em números. O diesel, onde cinco MPs de subvenção nasceram e nenhuma virou lei, enquanto oito MPs de crédito abriram R$ 34,96 bilhões para pagar as quatro primeiras — a última delas, de 8 de outubro, para quitar despesas de duas MPs que já haviam caducado. O crédito do BNDES para renovação de frota, R$ 26 bilhões contratados sob duas MPs que perderam a vigência, cada uma no mesmo dia em que sua linha assinou o último contrato. E o calendário: oito MPs chegam ao prazo final entre 12 e 30 de outubro, quatro antes do segundo turno e quatro depois, com o Desenrola Adimplentes vencendo na segunda-feira, 26, um dia após o segundo turno. Nenhuma das duas Casas votou uma medida provisória desde 3 de setembro.

O texto não aponta irregularidade nos atos. A Constituição autoriza o crédito extraordinário por MP para “despesas imprevisíveis e urgentes” (art. 167, § 3º) e preserva as relações jurídicas formadas sob a MP que caduca (art. 62, § 11). A Lei Complementar 200 exclui esses créditos do limite de despesa. O que o Diário Oficial e os registros do Congresso mostram é o padrão, o valor e o momento.

1. O recorde: R$ 125 bilhões em 30 MPs

O universo é toda medida provisória numerada entre 2022 e 2026 (MPV 1.096 a 1.395, 300 atos), identificada no registro do Congresso e cruzada com a API da Câmara, o Planalto e o DOU. Conta-se como MP de crédito extraordinário aquela cuja ementa começa por “Abre crédito extraordinário”; são 104 no período. O valor é o impresso na ementa e no art. 1º, em reais, e em todos os 104 casos coincide com a soma do anexo.

Dois ajustes de leitura. Primeiro, o ano-cheio de 2023 chegou a R$ 97,29 bilhões, mas R$ 93,14 bilhões vieram de uma única MP, a 1.200, de 20 de dezembro, para quitar precatórios; ela está fora da janela de comparação e, sem ela, 2023 abriu R$ 4,14 bilhões. Segundo, em 2024 duas MPs foram publicadas exatamente em 4 de julho; contadas estritamente depois dessa data, o recorte de 2024 a partir de 4 de julho cai para 12 MPs e R$ 14,83 bilhões. Em 2026, 4 de julho é o início dos três meses anteriores ao 1º turno (4 de outubro); em 2022 o período abriu em 2 de julho, com os mesmos números.

O que o dinheiro de 2026 financia. Agrupando as ações orçamentárias dos anexos:

Por órgão, sem sobreposição: Operações Oficiais de Crédito, R$ 59,39 bilhões; Minas e Energia, R$ 34,96 bilhões; Encargos Financeiros da União, R$ 17,55 bilhões; Portos e Aeroportos (Fundo Nacional de Aviação Civil), R$ 8 bilhões. O Ministério da Agricultura, citado primeiro na ementa da MP 1.377 (R$ 13,285 bilhões), recebe R$ 270 milhões (subvenção à cana do Nordeste); R$ 13 bilhões estão em Operações Oficiais de Crédito e R$ 15 milhões na AGU.

As cinco maiores MPs de crédito do ano: a 1.362 (26/05), R$ 30 bilhões para financiar carros novos a motoristas de aplicativo e taxistas, que caducou em 22 de setembro; a 1.354 (30/04), R$ 17 bilhões — R$ 14,5 bilhões para a frota de caminhões e ônibus, R$ 2 bilhões em cotas do FGI e R$ 0,5 bilhão do FGCE —, que caducou em 27 de agosto; a 1.377 (16/07), R$ 13,285 bilhões, pendente até 12 de novembro; a 1.344 (19/03), R$ 10 bilhões para a subvenção ao diesel, que caducou em 16 de julho; e a 1.368 (19/06), R$ 8 bilhões para empréstimos a companhias aéreas, com prazo final em 16 de outubro.

Dos R$ 65,24 bilhões que caducaram, R$ 54,32 bilhões eram inversões financeiras — cerca de R$ 51 bilhões em linhas de empréstimo e R$ 3,3 bilhões em cotas de fundos. Pelo desenho constitucional, a caducidade da MP não desfaz a operação já contratada, salvo decreto legislativo no prazo do § 11. Quanto foi contratado, só se sabe para a frota: é o que a seção 3 mostra com dados do próprio BNDES.

2. O mecanismo, contado pelo diesel

Desde o choque do petróleo do início do ano — as exposições de motivos citam “o conflito no Oriente Médio” —, a política federal de combustíveis correu quase inteira por medida provisória. Cinco MPs criaram ou reformularam subvenções; nenhuma virou lei; nenhuma teve comissão mista instalada, segundo o histórico de tramitação do Senado.

O dinheiro veio por outra cadeia: oito MPs de crédito extraordinário ao Ministério de Minas e Energia, R$ 34,96 bilhões brutos (1.344, 1.351, 1.372, 1.380, 1.381, 1.388, 1.389 e 1.395). Uma portaria da Secretaria de Orçamento Federal reduziu em R$ 3 bilhões, em 14 de agosto, a dotação aberta pela primeira, “a qual perdeu sua eficácia”; a dotação líquida é de R$ 31,96 bilhões. Dessas oito, a Câmara chegou a aprovar duas (1.344 em 8 de julho e 1.351 em 15 de julho); ambas caducaram sem leitura no Senado.

A peça mais nítida é a última. A MP 1.395, datada de 8 de outubro e publicada no dia 9, abre R$ 7,52 bilhões para a ANP pagar duas subvenções cujas MPs já haviam caducado: R$ 1,35 bilhão na ação “Subvenção Econômica à Produção e à Importação de Combustíveis Derivados de Petróleo (Medida Provisória nº 1.358, de 2026)” e R$ 6,17 bilhões na ação “Subvenção Econômica à Produção e à Importação de Óleo Diesel de Uso Rodoviário (Medida Provisória nº 1.363, de 2026)”. A 1.358 perdera a vigência em 9 de setembro; a 1.363, em 26 de setembro — e o ato do Congresso que declarou essa perda foi publicado em 8 de outubro, no mesmo dia em que a MP 1.395 foi assinada.

O governo tratou da questão na própria exposição de motivos: o crédito “tem por objetivo prover recursos para despesas cujo fato gerador ocorreu durante a vigência das MPs e, portanto, não se trata de reedição das referidas normas, o que é vedado expressamente pelo art. 62, § 10, da Constituição Federal, mas apenas dá cobertura a despesas já constituídas”. Do total, R$ 6,72 bilhões cobrem pedidos apresentados no prazo, dos períodos de agosto e setembro; R$ 0,80 bilhão cobre Selic e pedidos atrasados. A exposição cita ainda a Lei Complementar 235, de 27 de agosto — a única lei do pacote fiscal dos combustíveis aprovada pelas duas Casas, por 318 a 113 na Câmara —, cujo art. 4º assegura aos agentes o pagamento em 30 dias e, na falta dele, “o reconhecimento do correspondente crédito perante a União”.

Dois detalhes de calendário completam o quadro. O Decreto 12.995, que regulamentou a MP 1.363, fixou catorze períodos quinzenais de apuração até 31 de dezembro de 2026, o horizonte que a própria MP declarava; a vigência da MP acabou no oitavo. E a MP 1.391, editada quinze dias antes de a 1.363 caducar, tem portarias que remetem à 1.363: a Portaria MF 2.813, de 15 de setembro, fixou R$ 1,00 por litro de diesel A “adicionalmente ao valor previsto na Medida Provisória nº 1.363”; a Portaria MF 2.946, de 25 de setembro, passou a fixar em R$ 2,12 por litro o valor pago pela própria MP 1.391 — a soma dos R$ 1,12 da 1.363 com o R$ 1,00 adicional —, com vigência a partir de 27 de setembro, o dia seguinte ao fim da 1.363, pelo prazo de trinta dias — até cerca de 26 de outubro. A MP 1.391 ainda não tem ação orçamentária nem pagamento registrado.

Aqui há dinheiro pago, não só aberto. Somadas as cinco ações, segundo a ANP, com base no Tesouro Gerencial, R$ 15,45 bilhões haviam sido pagos até 30 de setembro, de uma dotação de R$ 24,44 bilhões; o Portal da Transparência registrava R$ 18,09 bilhões pagos até 8 de outubro. Dos valores pagos até 8 de outubro, segundo o Portal da Transparência, a Petrobras recebeu 96% na primeira subvenção ao diesel, 57% na de R$ 1,12/l e 74% na da MP 1.358.

No posto, pela pesquisa semanal da ANP (média nacional ponderada por vendas), o diesel S10 estava a R$ 6,15 na semana anterior à MP 1.340, atingiu R$ 7,58 entre 29 de março e 11 de abril, recuou a R$ 6,88 no fim de agosto e fechou a semana de 4 a 10 de outubro a R$ 7,36. A gasolina seguiu outro caminho: a subvenção da MP 1.358 terminou em 9 de setembro e, no dia seguinte, o Decreto 13.116 cortou PIS/Cofins; o Decreto 13.134, de 9 de outubro, zerou PIS/Cofins e Cide até 9 de novembro.

3. O dinheiro que fica: R$ 26 bilhões de frota no BNDES

A renovação de frota de caminhões — e, a partir de maio, de ônibus — foi financiada por duas MPs consecutivas. A MP 1.328, de 16 de dezembro de 2025, criou a linha que o BNDES chamou de Renova Frota; a MP 1.353, de 30 de abril de 2026, criou a Mais Mobilidade, operada sob a marca Move Brasil. As duas perderam a vigência sem virar lei: a primeira em 25 de maio, a segunda em 27 de agosto.

Nos dados abertos do próprio banco (arquivo de 2 de outubro, contratos até 31 de agosto, operações com pessoas jurídicas), as duas linhas contrataram R$ 26,01 bilhões em 23.134 operações entre 2 de janeiro e 27 de agosto: Renova Frota, 7.325 operações e R$ 8,83 bilhões; Mais Mobilidade, 15.809 operações e R$ 17,18 bilhões. As datas são exatas ao dia: o último contrato do Renova Frota é de 25 de maio, o dia em que a MP 1.328 perdeu a vigência; a Mais Mobilidade abriu em 29 de maio com 1.294 contratos assinados naquele dia; seu último contrato é de 27 de agosto, o dia em que a MP 1.353 caducou.

Só em junho — primeiro mês cheio da nova linha e mês anterior ao início das vedações eleitorais — foram 9.123 contratos e R$ 8,83 bilhões, 48% de tudo o que o BNDES contratou no mês com empresas, segundo os dados abertos. Nos oito primeiros meses do ano, as linhas de frota (os dois programas mais a linha regular de ônibus e caminhões) somaram R$ 30,63 bilhões, contra R$ 7,18 bilhões em 2025, R$ 10,86 bilhões em 2024 e R$ 8,37 bilhões em 2022. O total contratado pelo banco com empresas no período passou de R$ 60,85 bilhões para R$ 90,88 bilhões; as linhas de frota respondem por R$ 23,4 bilhões desse aumento de R$ 30 bilhões. No mesmo período, a linha regular de ônibus e caminhões caiu de R$ 7,18 bilhões para R$ 4,61 bilhões — sinal de que parte do volume dos programas ocupou o lugar dela.

A linha era uma mistura de fontes, por desenho: a Resolução CMN 5.300 fixou 100% de recursos da União para caminhoneiros autônomos e 65% União / 35% BNDES para as demais operações; a MP 1.353 autorizou a União a destinar até R$ 14,5 bilhões, e BNDES e MDIC anunciaram a linha, em 29 de maio, com R$ 21,2 bilhões (R$ 14,5 bilhões do Tesouro e R$ 6,7 bilhões do banco). Os caminhoneiros autônomos, pessoas físicas, não constam do arquivo aberto do BNDES, de modo que os números acima são um piso do programa.

Quem tomou a Mais Mobilidade: 7.041 tomadores (contagem aproximada, porque o documento é mascarado); 57% do valor em empresas de médio porte; 58,5% em São Paulo, Santa Catarina, Paraná e Rio Grande do Sul; 32% por meio dos bancos da Volvo, da Mercedes-Benz e da Scania. Vinte e um tomadores contrataram entre R$ 49,5 milhões e R$ 50 milhões — dois exatamente no teto de R$ 50 milhões por mutuário fixado pela Portaria Interministerial MDIC/MF 172 —, entre eles Viação Cometa, Empresa Gontijo de Transportes, Auto Viação Catarinense, Viação Piracicabana, Rodonaves Transportes e Encomendas e Eldorado Brasil Celulose, e nenhum acima dele. A base aberta do BNDES publica o documento do cliente mascarado e não inclui operações com pessoas físicas; os nomes citados são de pessoas jurídicas, como publicados pelo banco.

A MP 1.354, cujo crédito de R$ 17 bilhões incluía os R$ 14,5 bilhões da parcela da União na linha, caducou no mesmo 27 de agosto. A linha irmã para motoristas de aplicativo e taxistas (MP 1.359, R$ 30 bilhões) teve destino diferente: foi revogada pela Lei 15.503, de 14 de setembro — conversão da MP 1.366 —, que passou a prever a mesma linha de R$ 30 bilhões em seu art. 6º; o crédito que a financiava, MP 1.362, caducou em 22 de setembro.

O que a caducidade significa para esses contratos está no art. 62, § 11: não editado o decreto legislativo em 60 dias, “as relações jurídicas constituídas e decorrentes de atos praticados durante sua vigência conservar-se-ão por ela regidas”. Para o Renova Frota, o Congresso já registrou que o prazo “esgotou-se” em 24 de julho sem decreto. Para a Mais Mobilidade, o prazo corre até 26 de outubro — e nenhum projeto de decreto legislativo foi localizado.

4. O paredão de outubro

Em 10 de outubro, 28 medidas provisórias estavam em vigor (uma 29ª, a 1.350, está suspensa porque outra MP a revoga). Dezesseis são de crédito extraordinário e somam R$ 59,02 bilhões pendentes. Como a LDO de 2027 não foi aprovada, não houve recesso em julho e os prazos correram sem interrupção: 120 dias corridos da publicação, contado o dia da publicação como primeiro.

Oito MPs chegam ao prazo final entre 12 e 30 de outubro.

O Desenrola Adimplentes vence na segunda-feira, 26, um dia após o segundo turno. Em 25 de setembro, a MP 1.393 esticou de 90 para 120 dias o prazo de oferta e celebração dos acordos, contado de 29 de junho — o que leva a 26 ou 27 de outubro, conforme a contagem, praticamente o mesmo dia em que a MP perde a vigência; a cláusula que permitia prorrogação por ato ministerial foi retirada. O bloqueio de CPF em casas de apostas que o programa impõe repousa numa cláusula contratual exigida pela MP e na Portaria SPA/MF 2.066, que cita a MP 1.373 entre seus fundamentos.

O Congresso, por sua vez, está parado nesse front. Nenhuma das Casas votou uma medida provisória desde 3 de setembro, quando Câmara e Senado aprovaram as MPs 1.357 e 1.369. A Câmara não registrou nenhuma votação em plenário entre 4 de setembro e 11 de outubro; há sessão deliberativa convocada para 13 de outubro, sem pauta publicada. O Senado realizou sessões em 6, 7 e 8 de outubro apenas com pedidos de licença e sessões de discussão da PEC do fim da escala 6x1; nenhuma MP consta das pautas publicadas até 15 de outubro, e nenhum esforço concentrado aparece na agenda até 30 de novembro. Em 1º de outubro, a Presidência do Congresso reabriu o prazo de emendas de doze MPs (1.383 a 1.394) “até 6 dias após a data de realização das eleições gerais”, isto é, até 13 de outubro.

O ritmo de caducidade acompanha. Entre 1º de julho e 10 de outubro, 30 MPs tinham o prazo final nesse intervalo: 20 perderam a vigência (dez de crédito), oito foram convertidas, uma foi revogada e uma está suspensa. Em 2026, até 10 de outubro, o Congresso registrou 39 perdas de vigência — 16 de MPs de 2025 e 23 de MPs de 2026, 38 delas com Ato Declaratório localizado no DOU —, com mediana de oito dias entre a caducidade e a publicação do ato no Diário. Em 8 de outubro, um único DOU trouxe sete atos da Mesa: quatro declarações de perda de vigência (das MPs 1.362, 1.363, 1.364 e 1.365) e três prorrogações.

Há ainda um segundo calendário que atravessa o segundo turno: o dos 60 dias para o decreto legislativo do § 11. Esse prazo fecha em 24 de outubro para a MP 1.351, em 25 para a 1.352, em 26 para as MPs 1.353 (frota) e 1.354 (seu crédito) e em 30 para a 1.355 (Novo Desenrola). O Congresso nunca editou um decreto desses para uma MP de 2026.

O que o Atlas prova — e o que não prova

O Atlas prova, pelos textos oficiais, que 30 MPs abriram R$ 124,91 bilhões em créditos extraordinários em 2026, o que cada uma financia, qual é o status de cada uma e em que dia vence cada prazo já fixado pelo Congresso (para as MPs ainda não prorrogadas, a data é projetada). Prova, pelos dados abertos do BNDES, que R$ 26 bilhões foram contratados sob duas MPs que caducaram, e, pela ANP e pelo Portal da Transparência, que ao menos R$ 18 bilhões de subvenção a combustíveis foram pagos.

Não prova quanto de cada crédito foi empenhado e pago — isso exige o SIOP ou o Tesouro Transparente —, nem se os créditos de empréstimo afetam a meta de resultado primário; não faz juízo sobre a natureza jurídica da MP 1.391 em relação à 1.363; e não antecipa o que o Congresso fará com o que vence em outubro. Créditos abertos não são despesa executada, e caducar não é fracasso: é o funcionamento previsto do art. 62.